ENERGIPOLITISK.NO

Publisert av NVE – januar 2007

 

Denne artikkelen ble skrevet på oppdrag av NVE. Bakgrunnen var utgivelsen av artikkelsamlingen: ”Et kraftmarked blir til”, i forbindelse med 15-års jubileum for innføringen av energiloven i 1991. Jeg var sentral medarbeider i reformarbeidet men er nå ikke lenger ansatt som embetsmann. Derfor kunne jeg uten ”påholden penn” belyse den interne prosessen, men selvsagt uten å avdekke ting som er unntatt offentlighet.

Innledning

 

Som nyansatt byråsjef i Olje- og energidepartementet sommeren 1988 og fram til 1993, var det mitt arbeidsområde å utforme og gjennomføre energiloven. Formålet med denne artikkelen er å belyse det som skjedde med den interne departementale prosessen som ståsted. Det er bare plass til bruddstykker av historien. Men det er en historie som handler om utvikling av systemforståelse, begrepsinnsikt og begrepsbruk og om politisk problemløsning og økonomisk teori. Den handler også om politiske ideologier som brynes mot fag- og sektorinteresser og om enkeltpersoner og tilfeldigheter som kan få en rolle i det store spillet.

Bakgrunnsteppet

 

På meget kort tid førte loven til en dramatisk nyorientering i energisektoren. Men ideene og tankene dukket ikke opp som troll av eske rundt 1990. Etableringen av kraftmarkedet var heller ingen blåkopi av en internasjonal trend i retning av å konkurranseutsette og privatisere offentlig virksomhet. Det var en norsk løsning på et lenge følt nasjonalt problem. Loven ble til i den norske virkeligheten.

 

Mitt første bidrag til tenkningen om et norsk kraftmarked kom våren 1985. Jeg jobbet i Miljøverndepartementet og arbeidet med den energipolitiske omtalen i meldingen om Samlet plan for vassdrag. Planen tok visse regionale hensyn, men var en nasjonal prioritering av utbyggingsrekkefølge, uavhengig av den fylkesvis ubalanse mellom elektrisitetsforbruk og utbyggbar vannkraft.

 

De lokale kraftprodusentene hadde oppdekkingsansvar. Statkraft skulle forsyne verk i underskuddsområder samtidig som verk med billige utbyggbare vannkraftressurser lot disse ligge på vent inntil de fikk bruk for dem selv. Mitt forslag, om at slike skjevheter kunne løses ved å etablere en markedslignende krafthandel mellom produsentene, falt ikke i spesielt god jord i Olje- og energidepartementet. Men et lite avsnitt ble tatt inn i meldingen og er den første omtalen av et kraftmarked i noe stortingsdokument.

 

Diskusjonene omkring fastkraftnivå, tilfeldigkraftens rolle og bruk av kalkulasjonsrente ved beregning av langtidsgrensekostnad for utbygging av ny fastkraft, var preget av uklarheter både i begrepsbruk og forståelse av økonomiske prinsipper. En årsak til uklarheten var at verken utbyggingskostnader eller prisnivået i norsk kraftsektor var entydig definert.

 

Fastkraftkostnaden var en funksjon av nivået på den offentlige kalkulasjonsrenten. Prisene til kundene sprikte og var individuelle gjennomsnittskostnader for det enkelte lokale verk når nett og produksjon ble slått sammen. Statistisk sentralbyrå regnet ut at om kraftverkene hadde blitt bygd ut etter stigende kostnad, og ikke hulter til bulter, hadde samfunnet spart nær en milliard kroner fram til begynnelsen av 80-tallet. Det var et stort tall den gangen.

 

Overutbygging av kraft kunne også leses ut av prisnivået i Samkjøringens tilfeldigkraftmarked. Fra 1980 og fram mot 1990 sank disse prisene til et vesentlig lavere nivå enn kostnadene for ny kraft. Jeg var ansatt i NVE i 1983 og 1984 og fikk anledning til å sette meg inn i det metodemessige grunnlaget for beregning av systemets fastkraftevne. Det styrket inntrykket av en uklar bruk av økonomiske prinsipper og bruk av skjønnsmessige vurderinger med store samfunnsøkonomiske konsekvenser.

 

En viktig illustrasjon på dette fraværet av normale investerings- og priskriterier fikk vi med utbyggingen av Altavassdraget omkring 1980. Lønnsomheten forutsatte en tilfeldigkraftpris som bare kunne oppnås om det ble bygd nye overføringslinjer sørover. Men med slike linjer var prosjekter i Sør-Norge billigere å bygge ut. Altautbyggingen ble likevel trumfet igjennom for å tilfredsstille kravet om lokal oppdekking.

 

Erfaringen med saksbehandlingen av utbyggingen av Altavassdraget fortalte meg at en økonomisk reform av kraftsektorens virke- og tenkemåte ville gi bedre miljømessige og økonomiske avveiinger. Det er et tankekors at det i tiåret før arbeidet med energiloven ble påbegynt, var bedre grunnlag for tanker om økonomiske utbyggingskriterier og markedsløsninger i Miljøverndepartementet enn i energisektorens eget departement.

 

Dette var tankegodset jeg tok med meg inn i Olje- og energidepartementet i 1988, og det preget mitt arbeid med energiloven. Norsk kraftforsyning hadde store avvik fra sunn samfunnsøkonomisk tilpasning, noe som også ga betydelige miljømessige tap.

 

Men også andre prosesser satte sitt preg på reformen. Det ble på denne tiden lagt fram en offentlig utredning om en bedre organisert stat. Det var en trend i flere europeiske land å redefinere roller og beslutningsstrukturer i offentlig sektor og forvaltning.

 

I mange land ble deregulering koblet sammen med krav om privatisering som middel til å effektivisere offentlig sektor. I Norge ble det derimot fokusert på at strukturelle endringer i seg selv kunne effektivisere offentlig virksomhet. Skillet mellom monopol og konkurranse, tydeliggjøring av forskjellen på forvaltning og forretning, deregulering og insentiver var nøkkeltema i denne utredningen, og ble det også i arbeidet med energiloven.

 

At privatisering var et ikke-tema for det norske reformarbeidet, hadde også politiske årsaker. Sosialdemokratiske regjeringer er ikke forkjempere for mindre offentlig eierskap. Det er tvilsomt om energiloven kunne ha blitt fremmet og akseptert om vi hadde vekket til live en kontroversiell privatiseringsdebatt i samme slengen. Det ville ha generert en motstand som egentlig ikke hadde vært en motstand mot selve loven, men bunnet i frykten for at arvesølvet skulle bli solgt ut. Privatiseringstanken var helt fraværende internt i departementet.

 

Energilovutvalget hadde avgitt sin innstilling midt på 80-tallet, men uten at det juridiske miljøet hadde fanget opp, og lagt til grunn, markedstenkningen i sitt forslag til endringer. Hovedfokus var fylkesvis ansvar for kraftoppdekkingen. Økonomisk effektivisering skulle oppnås gjennom færre og større fylkesvise enheter. Det var stordrift framfor økonomiske insentiver og konkurranse. Tanken om ett stort nasjonalt kraftselskap levde fortsatt.

Den første strategien

Departementets arbeid med energiloven begynte høsten 1988. Tanken om et kraftmarked var modnet, og tiden var kommet for å finne innretningen på reformen.   Arbeidsformen ble en intern kontaktgruppe mellom Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet, supplert med Einar Hope fra Senter for anvendt forskning (SAF) i Bergen.

 

Gruppen dannet fort et felles tankesett for de viktigste elementene i reformen. SAF fikk penger til å sette i gang forskning og bygde opp en nasjonal kompetanse på høyt faglig nivå som ble til stor nytte for både departementet, NVE og andre aktører utover på 90-tallet. Men på dette tidlige stadiet var den faglige samtalen det viktigste for å skape en felles forståelse for hva som var de viktige grepene. Det skapte en allianse mellom Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet som gjorde at det ble holdt en stødig hånd om reformarbeidet og sikret det en jevn og tydelig framdrift i årene som kom.

 

Jeg oppsummerte kontaktgruppens diskusjoner i et strategisk dokument om deregulering og markedsorientering av den norske kraftforsyningen. Det ble på 15 sider og var embetsverkets ”julegave” til statsråd Arne Øyen. Et par dager ut på nyåret kom notatet tilbake med en kort, men avklarende påskrift: ”OK, AØ”. Dermed var reformtankene politisk forankret, og vi kunne skrive tekst til en lovproposisjon.

 

Jeg har bevart en kopi av notatet. Det gir et interessant tilbakeblikk. Vi har i dag en fortrolighet til begreper om kraftmarkedet som vi ikke hadde for 19 år siden. Men bak ordene gjenkjennes tydelig de viktigste elementene i prosessen som ble gjennomført de neste 3-4 årene.

 

Sentralt i departementets vurdering var å organisere de forretningsmessige delene av kraftsektoren mest mulig lik annen forretningsmessig virksomhet. Et operativt grep var at regnskapsførselen skulle følge aksjelovens bestemmelser. Kommunale regnskapsforskrifter er ingen god veileder for rasjonelle økonomiske beslutninger. Selv så jeg at dette virkemiddelet kunne få et større nedslagsfelt enn bare kraftselskapene. Over 50 prosent av norske kraftverk var eid av kommuner. Med energiloven ville ansvarsforholdet mellom kommunale eiere, styre og selskapenes administrasjon bli profesjonalisert og tjene som en læringsarena for annen kommunal forretningsvirksomhet. Energiloven ble det første tydelige eksemplet på en organisering av offentlig eid virksomhet som i dag oppfattes som helt vanlig og nødvendig.

 

Kraftmarkedet beskrives i strateginotatet som et handelssystem mellom produsentene, fordelingsverkene og større kunder. Kundene blir tilgodesett gjennom fleksible priser og tariffer som forutsettes å gjenspeile leveringsbetingelsene i markedet mellom de store aktørene. Det er lett å tolke dette som et ønske om ikke å gå for langt i markedstenkning. Men sannheten er at dette gir uttrykk for hvor langt man høsten 1988 var kommet i forståelsen av hva som reelt var mulig å gjennomføre.

Loven som ikke ble vedtatt

Det interne strateginotatet var mer markedsorientert enn utkastet til lov som ble lagt fram våren 1989. Det ble diskutert om det rent formelt var mulig å fremme så drastiske omlegginger. Energilovutvalget hadde ikke forholdt seg til de nye ideene om markedet, og forslagene hadde derfor ikke vært på høring i bransjen. I Ot. prp. nr. 73 (1988-89) henger det derfor igjen mye tanker fra tiden før markedstenkingen slo igjennom.

 

Fylkesvise, vertikalt integrerte energiverk med oppdekkingsplikt skulle fortsatt være hovedbrikkene i kraftsektoren. Hovedfokus var på organisering i større enheter, både for å oppnå prisutjevning og bedre den økonomisk effektiviteten gjennom stordriftsfordeler. Markedstankene kommer først og fremst til uttrykk ved at man ikke lenger finner det hensiktsmessig å skille mellom fast og tilfeldig kraft. Det var også et ønske om at Samkjøringen, i tillegg til tilfeldigkraften, skulle legge til rette for omsetning av kraft med lengre tidsperspektiv.

 

For embetsverket var fylkesvis vertikal integrering et mål på tvers av markedstenkningen. I et internt utkast til loven var målet om vertikal integrering tonet ned, men i sluttfasen av den partipolitiske klareringen måtte setninger justeres slik at budskapet var politisk akseptabelt, og vertikal integrering ble igjen et mål. Selv trøstet jeg meg med at loven i det minste la til rette for de umodne markedstankene jeg hadde i meldingen om Samlet Plan for vassdrag fire år tidligere. Men forståelsen av hva markedet kunne bidra med, hadde i løpet av disse årene kommet så mye lengre.

 

Den loven som Stortinget fikk til behandling, hadde ingen sterke forkjempere. I regjeringspartiet følte nok mange ubehag ved å fremme markedsideologi. I embetsverket følte man et tja, en start. Trøsten var bruken av ordet ”arbeidsmål”, som både er en kraftfull forpliktelse, men samtidig åpner for å snu 180 grader om anledningen byr seg. Loven ble da heller ikke behandlet før Stortinget tok sommerferie. Selv om den ble fremmet på nytt for et nyvalgt Storting høsten 1989, ble den trukket tilbake av en ny borgerlig regjering.

 

Men tiden trimmer tankene. Lovforslaget bidro til å bearbeide tenkningen omkring utviklingen av et kraftmarked, både innenfor og utenfor departementet. Slik var det en lykke at loven ble fremmet og en lykke at den ikke ble vedtatt.

Loven som ble vedtatt

Når statsråder har god sektorinnsikt og vet hva de vil, kan store avgjørelser tas raskt og uten lange diskusjoner. En ti minutters samtale med den nye statsråden, Eivind Reiten, var tilstrekkelig til å avklare retningen på et nytt forslag til energilov. Vekk var fylkesvis, vertikal integrering. Vekk var oppdekkingsplikt.

 

Loven som ble lagt fram for de folkevalgte våren 1990, Ot. prp. nr. 43 (1989-90), hadde klarere likhetstrekk med det interne strateginotatet, men gikk mye lengre i beskrivelsen av hvordan man så for seg markedet og hvilke krav og myndighetsroller som var nødvendig. Det var en mer åpen og likefrem bruk av økonomisk terminologi. Omorganisering ble til deregulering. Krafthandel mellom produsenter og distribusjonsverk ble til tilbud og etterspørsel. Man brukte ordet konkurranse uten blygsel. Samkjøringen hadde en sentral plass blant de institusjonene som omsetningen skulle skje igjennom.

 

 

Selve lovteksten var omtrent den samme. Bare på et par punkter fikk paragrafene tillagt eller fjernet noen ord. Det viktige var tolkningen av loven, og den lå i den teksten som tegnet bildet av kraftmarkedet slik vi nå forsto at det kunne bli.

 

Energilovutvalget la ikke lenger noen demper på omtalen av hva vi ville med endringer i sektoren. Noen av problemstillingene fra lovutvalget var fortsatt relevante. Særlig gjaldt dette behovet for større enheter, men det ble lagt vekt på at størrelsen var viktig for aktørenes mulighet til å bygge opp profesjonell markedskompetanse. Det var konkurransen, og ikke stordriften i seg selv, som skulle effektivisere bransjen. Det var på distribusjonsleddet at behovet for sammenslåinger ble nevnt. Behovet for en monopolkontroll av distribusjonsleddet er også tydeligere formulert.

 

Lovteksten var viktig fordi den tegnet et bilde av sektorens framtid som et signal til aktørenes egen tilpasning. På samme tid skjedde viktige ting i bransjen selv. Kanskje inspirert av de samme markedstanker som i departementet, men like mye som et svar på de problem bransjen selv så måtte løses.

 

Sentralnettstariffenes utforming førte til at man måtte betale proporsjonalt med avstanden mellom kontraktspartnerne, selv om kraften noen ganger fløt motsatt vei. Departementet mente at sentralnettstariffene måtte finne en annen form for å legge til rette for markedsomsetning, men det var bransjen selv som tok initiativ til å utvikle punkttariffsystemet. Punkttariffsystemet ble tatt i bruk ett år etter at loven trådte i kraft, og fram til da var det små endringer i krafthandelen. Samkjøringen vedtok selv å åpne for at forbrukssiden kunne delta i handelen bare få måneder etter at loven var trådt i kraft.Energilovutvalget hadde få år tidligere indikert at Samkjøringen måtte vurdere restriksjoner på hvem som skulle få adgang til markedet. Tenkemåten var dramatisk endret.

Institusjon for kraftomsetning

I den første fasen av arbeidet med å gjennomføre loven som Odelstinget vedtok i juni 1990 ble fokus blant annet satt på organiseringen av selve kraftomsetningen. En arbeidsgruppe med representanter for Olje- og energidepartementet, Finansdepartementet, NVE, Statkraft, Samkjøringen og SAF utredet høsten 1990 de institusjonelle kravene til en omsetningsinstitusjon for kraft og organiseringen av eksport og import.

 

Arbeidsgruppen så for seg at myndighetene måtte involvere seg tungt også i den praktiske utviklingen av markedsinstrumenter. Behovet for å standardisere kontraktene var viktig både for å sikre lave transaksjonskostnader og høy likviditet i kraftmarkedet. Tydeligere enn i selve loven blir kraftmarkedet i denne utredningen sett på som et instrument for å håndtere aktørenes økonomiske risiko.

 

Men kontraktssystemet måtte utvikles av aktørene selv. Myndighetenes oppgave var å sikre at omsetningsinstitusjonen hadde de riktige funksjonelle egenskapene. Og myndighetene måtte sikre at det kunne føres et tilsyn med hvordan omsetningssentralen utviklet seg. Arbeidsgruppen gikk inn for å lage en egen lov for dette formålet og at en forretningsmessig stiftelse kunne være en hensiktsmessig selskapsform for en kraftbørs.

 

Samkjøringen har spilt en avgjørende rolle for at kraftmarkedet kunne etableres og finne sin form i løpet av så få år. Samkjøringsmarkedet skulle ikke lenger være salderingsposten i fysisk kraftomsetning, men grunnstammen i utviklingen av markedet. Men det var også en klar oppfatning at det var uheldig at Samkjøringen ble oppfattet som en forlenget arm av produsentene, selv om man ellers så positivt på dens eksistens, innhold og kompetanse. Departementet var tydelig på at en institusjon for kraftomsetning måtte oppfattes som nøytral i forhold til aktørene i markedet.

Utenlandshandelen

Arbeidsgruppen tok også for seg prinsipielle og praktiske problemstillinger knyttet til utenlandshandelen. I dagens situasjon er tanker om samlet opptreden overfor utlandet politisk umulig på grunn av internasjonale handelsregler og EU-direktiver. Men dette skjedde i en tid hvor man forholdt seg til uklare signaler om hvordan regelverket i EU kunne utvikle seg. Unionen var bare så vidt under planlegging. Men utvalgets tolkning av i hvilken retning handelsreglene i EU ville gå, stemmer godt med hvordan de er blitt i dag.

 

Et viktig tema var muligheten til å hente ut den fulle verdien av det norske vannkraftsystemet. Dette gjaldt både den gode magasinkapasiteten, effektoverskuddet og den kortsiktige reguleringsevnen. Asymmetri mellom et norsk marked, åpent helt ned til den enkelte kunde og utenlandske markeder preget av nasjonale og regionale monopoler, var en uttrykt bekymring. En samlet opptreden overfor utlandet var hensiktsmessig så lenge vi handlet med land hvor det ikke lå til rette for salg direkte til kunder. Det var bred enighet i utvalget om behovet for en samlet opptreden, men med nyanser i den praktiske utformingen og organiseringen.

 

Utvalget var klart på at Norge ville ha fordeler av et nordisk marked for å sikre tilgang på ny produksjonskapasitet, men man burde ikke åpne for en fri handel før det var etablert like åpne markeder som det vi nå ville etablere i Norge. Utredningen antydet at forbehold også kunne kreves i eventuelle forhandlinger med EU. Men krav om symmetrisk markedsadgang var ikke like tydelig noen år senere, da det norsk-svenske kraftmarkedet ble etablert og da Norge skulle ta stilling til EUs eldirektiv. For sosialdemokratiske regjeringer var det kanskje ikke naturlig å kreve forbehold i et handelsregime begrunnet med at EU er for lite markedsorientert.

 

Om det i det hele tatt var mulig å kontrollere eksport så lenge man hadde en løpende kortsiktig utveksling, var det få som stilte spørsmål om. Det var enighet om at en samlet opptreden overfor utlandet ikke skulle hindre en effektiv, kortsiktig utveksling av kraft. I dag ser vi lettere at det i realiteten aldri har vært noe fysisk hinder for eksport av langsiktige kontrakter så lenge den kortsiktige utvekslingen har vært styrt av prisene i det kortsiktige markedet. Samkjøringsmarkedet hadde alltid sørget for at eksport i våtår og import i tørrår ble styrt av de kortsiktige prisene. Og slik skulle det fortsatt være. Fysiske flaskehalser og en eventuell samlet opptreden skaper økonomisk usikkerhet og avleirer gevinster, men vil i en langsiktig, finansiell krafthandel kunne betraktes som en forholdsvis forutsigbar økonomisk kostnad med tilhørende prisforskjell. Her har forståelsen av samkjøringsmarkedets virkemåte lagt et viktig grunnlag for handelen over landegrensene. Og det er nok et eksempel på hvordan den begrepsmessige tenkningen og systemforståelsen har utviklet seg med utgangspunkt i energiloven.

Samkjøringen og NordPool

Samkjøringen la ned seg selv og ble en del av det nyopprettede Statnett under navnet Statnett Marked. Det var ingen konfliktløs ordning, men balanserte ut myndighetenes ulike hensyn. På den ene siden å ha en latent kontroll- og tilsynsmulighet. På den annen side erkjennelsen av at de praktiske handelsinstrumentene måtte utvikles på et nøytralt sted og på de handlendes egne premisser. Modellen av Oslo Børs som en forretningsmessig stiftelse, falt ikke naturlig. Særlig Finansdepartementet var negativ til denne typen selskapsform. Men omsetningskonsesjonsordningen, som energiloven ga anledning til å etablere, var et godt nok instrument for myndighetstilsyn også på dette området. Det ble underveis klart at en videreutvikling av Samkjøringen ville være en grei løsning, dersom den bare kunne gis en nøytral plassering.

 

Det var smertefullt for mange at Samkjøringen nedla seg selv og ble overført til Statnett, men til stor lettelse for oss i departementet. Vi hadde ingen klar strategi for hva vi ellers skulle gjøre. Veien videre ville ha blitt annerledes og mye vanskeligere uten en slik beslutning.

 

Hvor viktig var samkjøringen? Vidkun Hveding var, etter hva jeg er blitt fortalt, den som initierte en markedsbasert, offentlig prissetting av den kortsiktige utvekslingen mellom produsentene. Dette skjedde sist på 60-tallet. Systemet var operativt fra 1971 og gjorde aktørene i den norske kraftsektoren fortrolig med markedstenkning. Kraftsektoren hadde selv utviklet markedsmekanismer med ulik tidshorisont for å løse egne problemer. Regulermarkedet var operativt ved introduksjonen av energiloven. I tillegg ble det omsatt såkalt suppleringskraft, tilfeldigkraftleveranser på tre til fem måneders sikt. Mange akademikere var skeptiske til å kalle dette et kraftmarked siden det bare var åpent for produsenter. Men jeg mener at Norge har hatt et kraftmarked helt siden 1971. Samkjøringen ga den norske kraftreformen viktige hjørnesteiner den kunne bygges på. Prosessen omkring energiloven frigjorde dette markedet fra en uhensiktsmessig produsentkontroll.

 

Men hva var egentlig Samkjøringen? Samkjøringen forvaltet et betydelig økonomisk og teknisk ansvar i det norske kraftsystemet, men det formelle grunnlaget var ikke annet enn en medlemsforening. Vår bekymring lå mer på det prinsipielle enn det reelle. Den organisasjonen som ivaretok systemansvaret var et frivillig privatrettslig fellesskap, og var ledet av en bransje med et klart uttrykt samfunnsansvar. Vi regnet derfor med at frekvensen i det norske kraftsystemet ville holde seg på 50,00 Hz også dagen etter at energiloven trådde i kraft. Og det slo til. Det var likevel nødvendig å forankre dette ansvaret mer formelt, og ved omorganiseringen av Statkraft, ble dette ansvaret entydig tillagt Statnett SF.

 

Systemansvar og driftskoordinering var nye og ukjente begreper for økonommiljøet i departementet.. Men vi klarte etter en stund å tolke dette som en viktig grenseflate mellom elektrisitetssystemets fysiske kravspesifikasjoner og handelen med kraft. Hvis handelen med kraft kunne skje kontinuerlig, og med meget høy tidsoppløsning, ville kraftmarkedet og driftskoordineringen konvergere mot ett og samme system. Dette er så langt ikke en praktisk mulighet, og noen må gis et ansvar for at kraftsystemet til enhver tid er fysiske stabilt.

 

En tilsvarende uklarhet var knyttet til de økonomiske oppgjørsformene for handelen med tilfeldigkraft. Bransjen hadde god økonomi og full kontroll med sin inntektsstrøm. Før energiloven trådde i kraft, var det derfor ingen som tvilte på at de ville få oppgjør for sin krafthandel. Men kraftmarkedet introduserte en økonomisk risiko og endrede økonomiske insentiver hos aktørene.

 

Med en mer omfattende finansiell handel med kraft og nye typer aktører, så vi at sikkerhet for økonomiske oppgjør kunne bli en viktig forutsetning for tilliten til markedet og dermed også for den rolle markedet var tiltenkt. Jeg hadde flere møter med representanter for både Oslo Børs og Norsk Opsjonssentral for å få innsikt i hvordan disse institusjonene hadde organisert sine transaksjonssystemer. Ved etableringen av Statnett Marked var dette en av de tingene som måtte få en praktisk løsning.

 

Med et operativt kraftmarked på plass kunne myndighetene primært fokusere på organisering, tilsyn og formelle rammer omkring markedet. I departementet så vi etter hvert at vi var kommet til dekket bord. I strateginotatet høsten 1988 var tanken at myndighetene skulle og måtte ha en sterk involvering i utviklingen av selve markedsinstrumentene. I utredningen om omsetningsinstitusjon høsten 1990 var det en viss avgrensing av myndighetenes rolle. Myndighetene skulle ha tilsyn med utviklingen av markedsplassen og standardkontrakter. Bransjen selv skulle være involvert. I praksis ble myndighetenes rolle enda mer distansert og har i praksis holdt seg langt unna utviklingen av selve markedsinstrumentene. Gjennom Statnett eide man kraftbørsen. Departementet involverte seg aldri direkte, men lot seg holde orientert.

 

Arbeidet med energiloven ble en gradvis bevisstgjøring av hva myndighetene måtte initiere og ta ansvar for, og hva som i større grad både kunne og skulle overlates til aktørene. Alle velfungerende børssystemer og markedsplasser har utviklet seg på de handlendes premisser og ikke som et diktat fra myndighetene. Myndighetenes gradvis økende distanse til praktisk børsutforming kan ha vært en nødvendighet for at den skulle få en nødvendig tillit hos aktørene og dermed en god funksjonalitet. Statnetts eierskap til Nord Pool har ført til noe friksjon i forhold til markedsaktørene, men representerer en hårfin balanse mellom myndighetskontroll og handelssystemets uavhengighet.

 

Samkjøringens tilstedeværelse førte til at utviklingen gikk raskt fra departementets tanker om egne omsetningssystemer for langsiktige fysiske leveranser til at bransjen selv tenkte i retning av kontrakter som en prissikring i forhold til tilfeldigkraftmarkedet. Pådriverne i dette var klarsynte private aktører. Noen av dem tjente gode penger på å være tidlig ute, men preget utviklingen i en retning som har vist seg både fleksibel og kostnadseffektiv. Handel med bilaterale kontakter utviklet seg parallelt og uavhengig av myndighetenes arbeid med en felles markedsplass. I departementet innså vi etter hvert at kraftbørsen selv måtte bevise at den var et kostnadseffektivt, likvid og sikkert omsetningssted i konkurranse med bilateral handel og andre børslignende omsetningssystemer i privat regi.

 

Samkjøringens betydning for utviklingen av det norske kraftmarkedet kan også illustreres med forskjellene mellom den norske og britiske kraftmarkedsreformen. Vi dro på studietur til departementskolleger i London. I det britiske departementet fikk vi presentert en meget høy stabel med konsulentrapporter som skulle sikre et velfungerende kraftmarked. Britene brukte konsulenter utenfor kraftbransjen til å utforme alle detaljene i et system som skulle tres nedover hodet på aktørene i bransjen. Det var i Storbritannia bare et fåtall store produksjonsenheter som skulle konkurrere om salg til nyetablerte regionale distribusjonsselskaper basert på kontraktstyper utviklet av myndighetene.

 

Det norske samkjøringssystemet har på sin side utviklet seg fra 30-tallet som et frivillig samarbeidsorgan for de mange små produsenter og distributører. Både geografiske og demografiske forhold i Norge er årsaken til at en viktig forutsetning for et marked er oppfylt, nemlig et stort antall aktører som hver for seg ikke kan påvirke markedet alene. Og det norske vannkraftsystemet er utsatt for naturens luner. Varierende og usikre tilsigsforhold skaper et naturlig behov for markedsdisposisjoner på kort og mellomlang sikt. Det praktiske handelssystemet, systemansvaret og transportreglene er utviklet med basis i bransjens egen kompetanse og behov, både før og etter innføringen av energiloven. Myndighetene har riktignok tredd rammer og spilleregler ned over bransjen, men ikke den praktiske utformingen av handelen. Den norske kraftbransjen har derfor et sterkere eierforhold til sitt kraftmarked enn tilfellet er i de fleste andre land med lignende reformer.

Leveringssikkerhet og kundeadgang

Fjerning av den lokale oppdekkingsplikten er ett av de grunnleggende elementene i markedsreformen. Denne plikten hadde som motstykke en enerett til salg, men var ikke entydig lovfestet. Når mange områder hadde en vanskelig kraftoppdekking, var det lett å få aksept for at den lokale plikten ble erstattet av et system der hver enkelt forbruker kunne ta i bruk alle produsenters tilbud for å få tilført strøm. For i den tekniske forståelsen av kraftsystemets virkemåte var det ingen tvil om at alle produsentene i fellesskap bidro til å oppfylle leveringssikkerheten til hver enkelt sluttbruker, uavhengig av lokalt oppdekkingsansvar. Leveringssikkerhet er ikke et lokalt fenomen, men en egenskap for hele kraftsystemet.

 

Konkurransen i kraftmarkedet innebar en risiko og kunne føre til konkurser. Også på dette punktet så vi i departementet at det var viktig å tydeliggjøre forskjellen på det finansielle og det fysiske. Om en leverandør gikk konkurs, ville kunden fortsatt være sikret strøm fra nettet gjennom nettselskapets tilknytningsplikt.

 

Elektrisitetssystemet var også før energiloven i realiteten et selvbetjeningssystem. Prisene ble fastsatt uavhengig av den fysiske leveringen, en gjennomsnittskostnad som skulle dekke den lokale kraftprodusentens løpende utgifter. I dag er strømprisen til kundene en finansiell prisgaranti, mens uttaket fortsatt baserer seg på selvbetjeningssystemet. Vi kjøper strøm hver gang vi skrur på kokeplaten.   Effekten av et lokalt oppdekkingsansvar var i praksis bare at vannkraftprosjektene ble bygget ut i en økonomisk og miljømessig gal rekkefølge.

 

Netteierne var også før energiloven forpliktet til å stille ledig kapasitet til disposisjon for andre. At det automatisk blir ledig kapasitet når en kunde velger ny leverandør, er en tanke som en gang må tenkes første gangen. I dag er et slikt resonnement den naturligste sak av verden og er koblet sammen med prinsippet om forenklede forbruksprofiler slik at kundene kan skifte leverandør uten ekstra kostnad. I starten ble det hevdet at det var store kostnader forbundet med å skille ut en enkelt kunde, men mange tusenlapper skrumpet fort inn til noen få hundrelapper for deretter å bli droppet helt. Dette er nok et eksempel på den begrepsmessige nytenkningen som kom underveis i arbeidet med kraftmarkedet.

 

I Storbritannia valgte de å utvikle kraftmarkedet gradvis ved å først bare la de store kundene få delta. Vår egen diskusjon om gradvis åpning av markedsadgangen brukte vi ikke lang tid på. Vi hadde en forkjærlighet for tydelige prinsipper. Vi avskydde pragmatiske løsninger som skapte uklare avgrensinger med tilhørende saksbehandling av klager på hvor grensen var satt. Vi valgte derfor å åpne markedet for alle, uansett forbruksstørrelse, fra første dag. Praktiske og økonomiske forhold fikk avgjøre hvor grensen skulle gå. Mange ser dette som et eksempel på prinsippfast politisk dristighet, men har nok også et element av departemental makelighet.

Statnett og Statkraft

Omorganiseringen av Statkraft og etablering av et selvstendig sentralnettselskap var vel så viktig som arbeidet med å videreutvikle selve markedsplassen. At staten gjennom Statkraft var eier av mesteparten av sentralnettet, gjorde det lettere å ta sterke grep om denne delen av omorganiseringen. Det var en del motstand internt i Statkraft mot å skille ut sentralnettet. Bransjen for øvrig var positiv til å svekke Statkrafts dominerende posisjon i sektoren, men var ikke udelt begeistret for et sterkt sentralnettselskap. Mange ønsket et Statnett som ikke var stort mer enn en administrator av den eksisterende sentralnettsordningen, et tarifferingsselskap som ikke skulle planlegge og beslutte fysiske investeringer i hovednettet. Produsentene ønsket nok også fortsatt å ha hånd om driftskoordineringen. Dette var ikke gode løsninger sett fra departementet sin side. Tilstrekkelig overføringskapasitet er viktig for at markedet skal fungere godt, og da må noen sitte i en sentral og nøytral posisjon og ha økonomiske muskler til å kunne ta beslutninger av hensynet til fellesskapets beste og ikke av hensyn til produsentenes særinteresser.

 

En viktig forutsetning for et effektivt marked er at ingen av aktørene alene kan påvirke prisdannelsen. Statkrafts størrelse var et problem, ikke bare på grunn av produksjonskapasiteten, men fordi selskapet eide mer enn halvparten av magasinkapasiteten. Finansdepartementet hadde allerede i strateginotatet høsten 1988 foreslått at Statkraft kunne splittes opp i selvstendige regionale selskaper. Det synspunktet ble gjentatt i arbeidet med omorganiseringen av Statkraft i 1992. Selv hadde jeg stor sympati for et slikt standpunkt, men det var ikke politisk grunnlag for å gjennomføre slike grep. Da det nordiske kraftmarkedet skulle etableres, ble det et tilsvarende fokus på Vattenfalls dominerende rolle. Men både Statkraft og Vattenfall ville få en redusert dominans i et felles nordisk kraftmarked, noe som på sett og vis reduserte bekymringen. Senere har Statkraft og Vattenfalls dominerende rolle fra tid til annen dukket opp i diskusjonen om prisdannelsen og magasinsituasjonen. Slik er dette fortsatt en reell problemstilling.

Ettertanker

Avslutningsvis kan en spørre seg hva som ville ha skjedd om myndighetene ikke hadde satt i gang arbeidet med energiloven. Det vil vi selvsagt aldri få svar på. I praksis var det lite i det tidligere lovverket som direkte hindret etableringen av et marked. Men lovverket kunne tolkes og praktiseres på en måte som gjorde det mulig å hindre en slik utvikling dersom produsentene i fellesskap så det som uønsket. Samtidig hadde den økonomiske situasjonen i sektoren utviklet seg så skjevt at det oppsto indre spenninger. Hamarregionen brøt for eksempel ut av en stilltiende avtale og kjøpte kraft fra Hydro samtidig som det var forventet at de skulle ta sin del av en kostbar ny utbygging. Det fylkesvise fokus sto derfor uansett for fall. Åpenbare skjevheter i sentralnettsordningen var i ferd med å bli rettet opp av bransjen selv. Samkjøringen åpnet seg frivillig for brukersiden, skjønt kanskje som respons på myndighetenes signaler.

 

Det ville uansett ha skjedd betydelige endringer i løpet av få år selv om loven påtvang produsentene et konkurransemiljø som de uten loven ville hatt mulighet til å skjerme seg mot. Forskjellene ville antagelig ha vært større om Energilovutvalgets opprinnelige tanker hadde blitt satt ut i livet. Da ville de fylkesvise monopolene hatt mulighet til å stenge sluttbrukerne ute fra markedet, og kostnadsnivået ville ikke ha fått det korrektivet som konkurransen representerer.

 

En av energilovens viktige oppgaver var å tydeliggjøre myndighetenes intensjoner og tegne et bilde av hvor man ville. Myndighetene våget å tenke markedstanken fullt ut. Energiloven forserte arbeidet og ga løsningsalternativer til de problemene som man uansett måtte ta tak i. Energiloven satte i gang en læreprosess som skapte nye begreper og ny begrepsmessig forståelse av kraftsystemets virkemåte. Energiloven fordelte den økonomiske risikoen på en ny måte mellom aktørene. Sektoren ble mer like andre sektorer, noe som ga store samfunnsøkonomiske besparelser. Kraftmarkedet gjorde også slutt på utarbeidingen av offentlige etterspørselsprognoser. For departementet var dette en viktig markering av aktørenes eget ansvar for å vurdere framtidens risiko.

 

Energiloven var en dristig reform som fra den ene dagen til den andre flyttet makt fra produsenter til forbrukere. Men samtidig ble kundene eksponert for en risiko som tidligere ble tatt hånd om av et produsentsamvirke. Det var selvfølgelig litt ubehagelig, men likevel sunt og lærerikt. I det lange løp er det her gevinsten ligger. Rett etter at loven ble innført sparte kundene mange hundre millioner kroner årlig gjennom lavere priser. Dette er en gevinst som gjenspeiler kostnaden ved et kraftsystem som var permanent overutbygd fordi det ikke bygde på sunne, økonomiske prinsipper.

 

Av de mer sjarmerende tilleggseffektene av energiloven er endringer i språkbruken. Fra å snakke om fastkraft og bilateral handel med langsiktige fysiske leveranser til å bruke begreper som omsetningssentral med standardiserte kontrakter tok et drøyt års tid Men bruken av ordene børs og marked satt langt inne hos arbeiderpartiregjeringene til langt ut på 90-tallet. I dag kan vi nesten uten å blunke snakke om kontrakter som en finansiell prissikring. Og skal man vise god innsikt, bør man hevde at det egentlig bare er regulermarkedet som er av fysisk karakter, selv spotomsetningen er et finansielt instrument. Man må bruke uttrykk som termin- og forwardkontrakter for å vise at man er fortrolig med markedets virkemåte. I løpet av få år har fokus gått fra å bli fortrolig med grunnleggende endringer i systemforståelsen til å fokusere på detaljerte tekniske finurligheter i selve krafthandelen.

 

Enhver reform må ha et element av eksperimentell dristighet. Hvis ikke oppnår man lite, og det går sent. For å bli varig vellykket må en reform bygge på grunnleggende prinsipper og ikke på kompromisser. Og man må ha en beredskap for å løse problemer man ikke så i forkant. Vi har også kunnet bygge reformen på en solid grunnmur – bransjens egen kompetanse og egne systemer. Kanskje er dette de viktigste årsakene til at den norske kraftmarkedsreformen fortsatt, etter 15 år, fremstår som vellykket, både i nasjonal og internasjonal sammenheng.