ENERGIPOLITISK.NO

Dette er min kommentar til NVEs høring om forslag til «avregningsforskrift».

Min bakgrunn for å avgi en høringsuttalelse til forslaget er rollen jeg hadde i Olje- og energidepartementet i forbindelse med utformingen av energiloven, lovens forarbeider og tilretteleggingen for et kraftmarked i årene 1988 til 1992. Min vurdering av forslagene er at de endrer energilovens forutsetninger for etableringen av kraftmarkedet og bør ikke gjennomføres uten at endringene tas opp med lovgiver som er Stortinget. Det bør også foretas en vurdering av forslagets økonomiske konsekvenser i samsvar med utredningsinstruksen.

Utgangspunktet for arbeidet med energiloven var at investeringene i kraftsektoren, før loven kom, ikke var styrt av priser som gjenspeilte kostnadene ved investeringer i produksjon og nett. Loven la grunnlaget for at Samkjøringens spot-marked, sammenkoblet med kravene til kraftsystemets fysisk balanse, kunne gi investerings- og driftsbeslutninger som sikret en best mulig samfunnsøkonomisk utvikling av sektoren. Sluttbrukerne ble gitt adgang til markedet slik at tilpasninger også på forbrukssiden kunne vurderes til samme priser som gjaldt for produksjon og nett og gjennom dette bidra til en kostnadseffektiv produksjon og distribusjon av elektrisk kraft i et samspill med priselastisiteten på forbrukssiden.

I den første vurdering av rammene for kraftmarkedet høsten 1988 ble det pekt på at ny måleteknologi var viktig for markedets funksjonsevne. Mangel på samsvar i tidsoppløsning for måling av sluttforbruk og prisdannelsen i engrosmarkedet var et hinder for at markedsprisene nådde fram til sluttbrukerne.

Loven ble praktisert slik at den ga rom for nye aktører. «Strømleverandører» tok den finansielle risiko knyttet til ulik målehyppighet i produksjon (time) og hos sluttbruker (kvartal, måned). Slike strømleverandører oppsto først i etterkant av lovens ikrafttreden og ble akseptert som et nødvendig «sidespor» i mangel av bedre måleteknologi. Strømleverandører i dagens form var ikke nevnt i lovens forarbeider, men ble omfattet av den omsetningskonsesjonen som skulle føre tilsyn med aktørenes opptreden i markedet.

En nøytral infrastruktur ble ansett som en helt avgjørende forutsetning for at det var samfunnsøkonomisk ansvarlig å etablere et marked i kraftsektoren. Nettet fikk et fysisk leveringsansvar og skulle opptre nøytralt i forhold til eiere av kraftproduksjon og forbrukere av strøm. NVEs monopolkontroll skulle sikre en nøytral og samfunnsøkonomisk optimal infrastruktur i forhold til gjeldende priser i det fysiske kraftmarkedet.

Et fullstendig skille mellom nett og produksjon ville være det ideelle. Men det ble forutsatt at NVEs ansvar for monopolkontrollen ble ivaretatt på en måte som sikret at eierskap mellom nett og produksjon ikke ble et avgjørende ankepunkt mot markedet. Loven kunne dermed behandles uten at den ble oppfattet som et ledd i en privatiseringsstrategi eller for sterk inngripen i kraftselskapenes interne forhold.

Strømleverandørene tok en rolle som sikret at forbrukersidens dynamiske etterspørsel kunne trekkes med i det nasjonale kraftmarkedet til tross for manglende fremdrift i etablering av et konsistent målesystem med samme tidsoppløsning for alle aktørene i kraftmarkedet.

Ordningen med strømleverandører uavhengig av nettselskapet har vært et viktig, midlertidig «sidespor» i påvente av at «hovedsporet» med timesmåling kunne etableres. Ulempen har vært at prisene som sluttbrukerne har møtt i markedet har inkludert en kostnadskomponent knyttet til finansiell risiko som har gitt et avvik i forhold til spot-prisene. Dette har svekket presisjonsnivået på de kraftprisene som når fram til sluttbrukere sammenlignet med timesmåling og svekket et kostnadseffektivt samspill mellom produksjon, nett og forbruk.

Det er avgjørende å opprettholde et klart skille mellom priser for fysisk levering av spotkraft og prisavtaler som inneholder en eller annen form for prissikring av finansiell karakter. Den fysiske spot-prisen har som rolle å gi prissignaler for fysisk optimalisering av kraftsystemet. Denne prisen må derfor alltid foreligge som en referanse for, og som et alternativ til, andre prisavtaler for strømleveranser.

Når AMS innføres innen 2017 vil alle brukere og produsenter kobles sammen i et marked med samme tidsoppløsning på prisene slik energiloven legger opptil. Hvis prisene i sluttbrukermarkedet på permanent basis skal dannes via en konkurranse mellom «leverandører», hvor prisene kan bli satt annerledes enn i spot-markedet, vil dette være et avvik i forhold til den opprinnelige tanken bak energiloven og kraftmarkedet.

NVEs begrunnelse for endringene i avregnings-forskriften er problemer med nøytralitet når nett også er eid av produsent eller annen aktør som tar posisjoner i kraftmarkedet. Felles faktura fra slike felles eide selskaper vurderes av NVE som et betydelig konkurransehindrende forhold som vil konservere kundetilhørigheten

Organisering av informasjonsflyt for måledata og tilhørende priser må betraktes som en del av kraftsektorens infrastruktur. Det bryter med kravene til infrastrukturens nøytralitet om slike funksjoner skal håndteres av en aktør som både er markedsaktør eksponert for risiko i kraftmarkedet og som gir prisgarantier til sluttbrukere av strøm. Det fremstår som lite hensiktsmessig at slike roller, gjennom skifte av leverandør, skal veksle mellom ulike kommersielle markedsaktører og ikke ivaretas kontinuerlig av en uavhengig, nøytral infrastruktur.

Skal kraftmarkedet fungere effektivt må alle sluttbrukere ha tilgang til informasjon som kobler måleverdier med tilhørende timespriser i spotmarkedet. Slik informasjon må tilrettelegges på nøytral måte og ikke av aktører som selv er involvert i finansiell krafthandel og tar markedsposisjoner. Slik informasjon skal gi sluttbrukeren et nøytralt grunnlag for valg av ny «strømleverandør», eventuelt valg av annen kontrakttype enn spot og for kundenes vurdering og valg av investeringer i eget energi- og effektbesparende utstyr.

En flytting av slike administrative roller fra nett til strømleverandør vil ikke løse problemer med produsenters eierskap til nett. Nøytraliteten til nettfunksjonen vil kreve tiltak som sikrer at også investeringene i nettet prioriteres nøytralt i forhold til eiers posisjoner i kraftmarkedet. Det gjenstående problem med nøytralitet vil da være knyttet til eventuell navnelikhet mellom nett og eier som produsent/strømleverandør når disse selskapene sender felles faktura. Det er vanskelig å se at navnelikhet og felles faktura gir problemer for markedsfunksjonen om nettselskapet sikres nøytralitet på annen måte. Den valgte ordningen vil gi enhver leverandør, uavhengig av eierskap til nett, et fortrinn overfor sin kunde i hele sin avtaleperiode og kan gjennom dette uansett gi leverandører muligheter til å konservere eksisterende kundetilknytning gjennom tilbud av tilleggstjenester, såkalt «bundling».

NVE begrunner sitt endringsforslag med nettrollens manglende nøytralitet og legger derfor opp til en organisering av kraftmarkedet som ikke lenger forutsetter nøytralitet i den fysiske infrastrukturen. Dette er et avgjørende brudd med grunntanken i etablering av et marked i kraftsystemet og rammene for NVEs monopolkontroll. NVE kan ikke selv endre denne forutsetningen, det vil kreve en fornyet vurdering av det opprinnelige lovgrunnlaget som Stortinget ga i 1990.

Endringene foreslås innført kun kort tid før introduksjonen av AMS. AMS vil gjøre det mulig å knytte sluttbrukerne direkte opp til det fysiske kraftmarkedet (spot) og ta i bruk det «hovedsporet» som nå blir tilgjengelig og som best samsvarer med den opprinnelige grunntanken i kraftmarkedet fra 1990. De foreslåtte endringene kan derfor neppe være ment som en kortsiktig «mellomløsning», men må forstås som en permanent ordning som avviker fra det loven legger grunnlag for og må derfor avklares med lovgiver.

Strømleverandørenes salg til sluttbruker anmeldes og avregnes i spotmarkedet. Både avregnet pris i spotmarkedet og leverandørens avtale pris med sluttbruker må være tilgjengelig for sluttbruker. Det er disse prisene som sluttbruker trenger for å vurdere nytten av avtalen med den enkelt strømleverandør og vurdere nytten av å installere utstyr som gir redusert strømregning enten ved redusert forbruk eller ved å flytte forbruk fra timer med høy pris til timer med lav pris.

Nettselskapet trenger informasjon om forbrukernes pristilpasning for å kunne investere optimalt i nettet. Hvis den forslåtte forskriftsendringen gir forbrukerpriser som avviker fra kraftsystemets egen spot-pris kan dette føre til endrede tapsforhold og investeringsstrategier i nettet. Med økte forskjeller i pris over døgnet og økte menger uregulert kraftproduksjon, kan verdien av god tilpasning til spot-priser øke og tapene ved dårligere tilpasning bli tilsvarende større. Nettkostnaden utgjør en stor andel av forbrukernes samlede strømkostnader. Selv marginale avvik fra samfunnsøkonomisk optimal investeringsstrategi kan gi kostnader i en størrelse som utløser kravene i Regjeringens utredningsinstruks. Forslagene må derfor ikke implementeres før en slik analyse er gjennomført.

Endringsforslaget legger opp til at faktura for strøm og nettleie skal samles og håndteres økonomisk og administrativt av en strømleverandør uavhengig av nettet. Formålet er å unngå uklarheter hos sluttbrukere når de må forholde seg til to ulike fakturaer. Forslaget overser at adskilte fakturaer for nettleie og strømkjøp også kan ha en nyttefunksjon. Separate fakturaer vil bidra til å sette fokus på tiltak hos forbrukeren som retter seg mot reduserte kostnader for infrastrukturen lokalt. Det er også viktig å gjøre forbrukerne bevisste på at nettfakturaen inkluderer verdien av tap i nettet og at prisen på dette tapet kan avvike fra de pristilbud som gis av strømleverandør. Nett- og strømfaktura retter seg mot ulike typer tjenesteleverandører med ansvar for ulike deler av kraftsystemet med ulik økonomiske rammer og som påvirker strømkundenes kostnader på ulik måte.

Hvis det er et problem med nettselskapenes nøytralitet må det uansett gjennomføres tiltak som sikrer nøytralitet uten å flytte ansvar og oppgaver til aktører som utøver en rolle som risikotakere i kraftmarkedet.

De foreslåtte tiltak innebærer at kraftmarkedet skal tilpasse seg at nettfunksjonen ikke trenger å være nøytral. Dette er i strid med de grunnleggende forutsetninger for energiloven og kan ikke gjennomføres uten av det tas opp med lovgiver.

Strømleverandørenes rolle bør revurderes i lys av AMS. Uten tilfredsstillende måleteknologi har disse aktørene utført en viktig og avgjørende rolle i sluttbrukermarkedet. De har også gitt forbrukere mulighet til prissikring, noe det fortsatt vil være behov for. Med innføring av AMS må leveranser av strøm, forankret i nettselskapenes leveringsplikt, baseres på timesmålte fysiske leveranser prissatt i spotmarkedet. Avtaler som avviker fra slike priser må betraktes som finansielle kontrakter med annet formål enn optimalisering av kraftsystemet.

Med vennlig hilsen

Svein Roar Brunborg
Brageveien 3b
0452 Oslo